Forsker Gro Sandkjær Hanssen, NIBR, HiOA

Byene vokser, både i Norge og ellers i Europa. En konsekvens av byveksten er at storbyens administrative grenser (byen de jure) og storbyområdets funksjonelle avgrensning (byen de facto) i stadig mindre grad er sammenfallende.

Samtidig har man fått mer ambisiøse politiske mål om CO2-utslippsreduksjon og skjerming av naturverdier rundt byområdene. Disse målene krever en helhetlig og koordinert politikk på tvers av kommunegrenser og sektorgrenser.

Hvordan påvirker denne situasjonen mulighetene for helhetlig og bærekraftig storbyutvikling? Og hva er de institusjonelle forutsetningene for å klare å se hele det funksjonelle storbyområdet i sammenheng?

Sammen med ungarske og nederlandske partnere studerer NIBR nå dette i elleve europeiske storbyområder, deriblant Oslo-regionen.

Prosjektet heter ESPON-SPIMA, og NIBRs partnere er Wageningen University and Research i Nederland og Metropolitan Research Institute i Ungarn.
De fleste store europeiske byer vokser og sprer seg utover de administrative grensene.

De fleste store europeiske byer vokser og sprer seg utover de administrative grensene. Det manglende samsvaret mellom byenes funksjonelle avgrensning og deres administrative avgrensning går fram av dette kartet. llustrasjon: Simeonova, 2017

De fleste store europeiske byer vokser og sprer seg utover de administrative grensene. En slik situasjon utfordrer samspillet mellom byen og de omkringliggende kommunene, og deres evne til å jobbe sammen om helhetlig utvikling av storbyområdet.

Spesielt vanskelig er det å komme til enighet om utbyggingsmønster, fordeling av vekst og satsingsområder, oppbygging av kollektivakser og et velfungerende og sømløst kollektivtilbud.

Manglende samspill gir økte belastninger

Manglende evne til samspill fører ofte til at byvekst gir økt bilbruk, økte klimagassutslipp og større belastninger for hver enkelt innbygger. Dette ved at de må bruke større deler av sin tid på transport til og fra arbeid. I tillegg ser vi at byenes, nabokommunenes og næringslivets evne til å dra i lag og øke områdets vekst- og innovasjonskraft ofte blir skadelidende.

Et viktig spørsmålet er derfor hvordan landenes institusjonelle rammer rundt byutviklingen, som kommunalt selvstyre og plansystem, fremmer eller hemmer en helhetlig byområdetankegang? Og hva kan gjøres for å bedre samspillet og koordineringen av aktørenes innsats?

"<yoastmark

Skal stimulere til flerkjernet utvikling

I Norge er disse utfordringene svært relevante for storbyområdet Oslo. Her utgjør byen og de omkringliggende kommunene en funksjonell byregion (ofte definert av pendlingsmønsteret). For å sikre en mer helhetlig utvikling ble Oslo og Akershus pålagt å utarbeide en felles plan, som ble vedtatt i 2015.

Regional plan for areal- og transport for Oslo og Akershus.

Planen har som formål å stimulere flerkjernet utvikling av regionen, og fastsetter prinsippet om knutepunktutvikling, kollektivsatsing og fordeling av vekst. Dette gjelder særlig innad i Oslo, men også i regionssentra som Ski, Ås, Lillestrøm og Asker.

Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus

Kart: Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus, 29015, s. 7

Kan Oslo lære fra Zürich?

Et av de andre storbyområde som studeres i prosjektet, er Zürich. Zürich er i en svært lik situasjon som storbyområdet Oslo. Begge byer har rundt en halv million innbyggere (Oslo 658 390 og Zürich 404 783) mens det funksjonelle byområdet favner videre, rundt 1,3 – 1,9 millioner.

Også i Zürich opplever man stor vekst og større press på infrastruktur og kollektivsystemet. I likhet med Oslo har man vedtatt en regional plan som skal stimulere flerkjernet utvikling av regionen, basert på prinsippet om knutepunktutvikling. I begge storbyområdene fører prinsippene til sterke diskusjoner rundt fortetting og «blokk-sjokk» i eneboligområder.

Det er likevel en stor forskjell mellom de to landenes plansystemer. I Sveits er de regionale planene rettslig bindende arealplaner, mens de i Norge ikke er det. I Sveits er det regionnivået (kantonene) som er de primære arealmyndighetene, mens det i Norge er kommunene.

Også i Zürich opplever man stor vekst og større press på infrastruktur og kollektivsystemet.

Også i Zürich opplever man stor vekst og større press på infrastruktur og kollektivsystemet i og rundt byen.

Sveitsiske planer er mer bindende

Dermed får de regionale planene i Sveits mye større tyngde til å gi retning for utviklingen. Den regionale planen for Oslo og Akershus kan på sin side undermineres av kommuner som ikke ønsker å følge prinsippene, innsigelsesmyndigheter som ikke i stor nok grad følger opp prinsippene, og departementer som velger å ta beslutninger som strider imot prinsippene i planen. Alt dette ser vi eksempler på. I Sveits er mulighetene for dette langt mindre, i og med at den regionale planen er juridisk bindende.

Likevel løser ikke planens rettslige status alt. Den funksjonelle byregionen Zürich strekker seg ut over åtte kantoner og 120 byer og kommuner, noe som har ført til behov for systematisk samarbeid. Dette er komplisert ettersom kantonene har utstrakt selvstyre og har myndighet som i andre europeiske land gjerne ligger på sentralstatsnivå.

I Sveits er regionale planer juridisk bindende

I Sveits er regionale planer juridisk bindende. Dette gir de større tyngde til å gi retning for samfunnsutviklingen.

Metropolitanraum

De har derfor dannet «Metropolitanraum Zürich.» Her møtes politikere og administrasjon fra storbyområdet flere ganger i året. Her har man et kammer for kantonpolitikere og et kammer for kommunepolitikere.

I dette samarbeidet har man kommet til enighet om en felles strategisk plan som skal koordinere areal- og transportutviklingen i hele storbyområdet – altså i alle de åtte kantonene med tilhørende kommuner. Selv om dette kun er en strategisk plan, er prinsippene ment å nedfelle seg i alle de åtte kantonenes juridisk bindende regionale planer.

Kanton Zürich er først ute, og har adoptert prinsippene inn i sin plan. Nøkkelaktører i Zürich by, omlandskommunene og i kantonene fremhever likevel at man også trenger koordineringsinstrumenter som er mer fleksible, som strategisk samarbeid og strategiske planer.

Dette er i tråd med hva tidligere studier peker på (MAIA og URBACT). Nemlig at manglende samsvar mellom byens administrative grenser og de funksjonelle byregionene oftest løses gjennom både formelt og uformelt samarbeid mellom storbyen, omlandskommuner og regioner. Men ofte bærer slikt samarbeid preg av å være ad-hoc og hastverksdrevet.

Zürich

I samarbeidsarenaen «Metropolitanraum Zürich» har man kommet til enighet om en felles strategisk plan som skal koordinere areal- og transportutviklingen i hele storbyområdet.

Spenning mellom godt samspill og demokratisk legitimitet

Det er derfor behov for en mer systematisk analyse av hvordan man kan utvikle samordnings- og styringsmetoder som frembringer et godt samspill mellom byene og kommunene innenfor byområdet. Metoder som samtidig har demokratisk legitimitet nok til å ta tøffe prioriteringsvalg for å sikre knutepunktutvikling og hindre byspredning.

I norsk sammenheng er det på tide å stille spørsmål ved om vi har de hensiktsmessige planinstrumentene til å møte dagens og fremtidens største utfordringer; å gjennomføre det grønne skiftet og vri samfunnet i retning av et grønnere mobilitetsmønster. Mye kan tyde på at slike grenseoverskridende utfordringer krever planinstrumenter som har større kraft enn hva tilfellet er i dag til å koordinere på tvers av kommunegrenser.

Nye avtaler om byvekst

Som en kompensasjon for at regionale planer ikke evner å gi den samordnende effekt de er ment å ha i Norge, spesielt på innsatsen til statlige aktører, ser vi nå et interessant avtaleinstitutt vokse frem. Bymiljøavtalen mellom staten Oslo kommune og Akershus fylkeskommune er allerede vedtatt, og nå skal en byutviklingsavtale utformes i løpet av våren.

Disse avtalene er politiske, men er ventet å binde både statlige aktører (bevilgninger og virkemiddelbruk) og fylkeskommunale og kommunale aktører i sin areal- og transportplanlegging. Avtalene vil ved neste revidering samles i «byvekstavtaler».

Disse avtalene er tenkt å fungere som gjennomføringsinstrumenter for regional plan. Som et nytt virkemiddel vet vi ennå ikke om avtalene klarer å forplikte både kommunene og statlige aktører – for eksempel statens lokalisering av egen virksomhet og arbeidsplasser.

Spørsmålet er om et avtaleinstitutt er tilstrekkelig, eller om det må spille sammen med regionale planer med sterkere juridiske muskler, slik Sveits har, for at den samordnede areal- og transportutviklingen skal bli bærekraftig fremover.

Referanser

  • Simeonova, Vanya (2017) Inception report. ESPON-project SPIMA Spatial dynamics and strategic planning in metropolitan areas.
  • MAIA (2013) Metropolitan areas in action. Concluding report. Written by Ivan Tosics, Peter Austin, Linda Peltzer, Thierry Baert, Juliane Kürschner, Rene Miesen
    URBACT-METROGOV Final report.
  • Oslo kommune og Akershus fylkeskommune (2015): Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus. Vedtatt i Oslo kommune og Akershus fylkeskommune desember 2015.
  • Kanton Zürich (2014) Langfristige Raumentwicklungsstrategie Kanton Zürich. Kanton Zürich Regieringsrat