Forsker Trond Vedeld, NIBR, OsloMet

Forsker Trond Vedeld, NIBR, OsloMet

De regionale byene Lillestrøm, Sandvika, og Ski er utpekt som vekstsentra i utviklingen av Osloregionen. Vekst i nye bolig- og arbeidsplasser skal legges nær jernbanestasjonene og langs viktige kollektivlinjer gjennom kompakt og flerfunksjonell byutvikling.

Samtidig skal regionbyene fremme et ‘smartere’ og grønnere mobilitetsmønster. De skal utnytte økt kapasitet i kollektivtrafikken og bidra til at folk reduserer bilbruk til fordel for offentlig transport (jernbane, buss), sykkel og gange, og dermed bidra til å senke CO2 og de lokale miljøproblemene (grønn mobilitet).

Men vil regionbyene evne å styre samspillet mellom kompakt boligutvikling og grønne mobilitetsløsninger og sikre nasjonale klimamål? Vil det bygges høyt nok og tett nok rundt de nye kollektivknutepunktene i disse regionale byene? Vil de få til en funksjonsblandet by med spennende byliv, nye arbeidsplasser, konkurransedyktig sentrumshandel og attraktive byrom?

Eller vil Ski fortsette å framstå som en ‘soveby’ til Oslo? Og hva slags byliv får vi utenfor og innenfor Sandvika Storsenter? Hvordan kan det skapes et frodig byliv på Lillestrøm – ti minutter fra Oslo gryta?

Og ikke minst; vil stat og fylkeskommune bidra med nødvendige investeringer i transportinfrastruktur, veier og jernbane for å fremme en bærekraftig byutvikling i regionen?


I forskningsprosjektet Smart Mobility Suburbs (SMS) ser NIBR på hvordan tre sentrale kommuner rundt Oslo planlegger og styrer regionbyutvikling og grønn mobilitet. Vi ser på dette i relasjon til målsettinger i den regionale planen for areal og transport for Oslo og Akershus (2015). Prosjektet er et samarbeid med UiO/ISS, hvor professor Per Gunnar Røe leder prosjektet, og TØI ved forsker Vibeke Nenseth. SMS er en del av EnergiX-programmet i Norges forskningsråd.


Et fremtidsbilde av Ski stasjon. Illustrasjon: Multiconsult

Et fremtidsbilde av Ski stasjon. Illustrasjon: Multiconsult

Mot grønnere, smartere og attraktive regionbyer?

Våre foreløpige observasjoner viser at de tre regionbyene Ski, Lillestrøm og Sandvika – gjennom kommunal styring og planlegging – til tross for ulike konflikter og spenninger mellom kommunene i regionen – står fram som viktige aktører og arenaer for å fremme de strategiske målsettingene i den regionale planen.

De arbeider for en omstilling mot fortetting i sentrum og forholder seg aktivt til regionale og nasjonale utviklings- og klimamålsettinger, om enn ikke alltid uten innsigelser og kritiske uttalelser fra fylke og stat.

Denne uka var Oslo kommune ute og kritiserte regionbyene i Akershus for å legge opp til for mye bilbruk og tilrettelegging for parkering i en ny plan for sentrumsutvikling. Byene svarer at de er redd for at sentrumshandelen skal dø ut i konkurranse med kjøpesentra utenfor byene og nye handelsmønstre.

Byene i Osloregionen frykter konkurransen fra kjøpesentra. I Sandvika ligger et av de største. Foto: Ssu, Wikimedia Commons

Byene i Osloregionen frykter konkurransen fra kjøpesentra. I Sandvika ligger et av de største. Foto: Ssu, Wikimedia Commons, CC

Selv om det er vanskelig å spå utfallet av disse prosessene, ser vi at kommunene Bærum, Skedsmo og Ski tar styringsmessige grep for å få til samordnet bolig-, areal-, transport-, og næringsutvikling i hver av disse regionbyene, og bruker dette som verktøy i byutviklingen.

Det er etablert ulike former for nettverkssamarbeid mellom planleggere og næringslivet, og former for medvirkning fra befolkningen; til tross for at medvirkning ikke alltid prioriteres like høyt.

En ny mobilitetspolitikk?

Vi finner ulike former for stimulering av mobilitetspolitikken – som delvis er preget av nytenking og innovasjon – og et ønske om å fremme endring i reisevaner, sykling, bilfrie soner, attraktivitet og konkurransekraft. Parkeringer fjernes, selv om endringene ikke er radikale.

Lillestrøm torg. Foto: Erlend Bjørtvedt, Wikimedia Commons, CC BY-SA 3.0

Lillestrøm torv. Foto: Erlend Bjørtvedt, Wikimedia Commons, CC BY-SA 3.0

Dersom kommunene fortsetter å ta egne klimamål på alvor i areal- og transportplanleggingen, er det rimelig å tenke seg at fortetting og vekst lokalisert til disse regionbyene – over tid – vil bidra til et grønnere og mer miljøvennlig mobilitetsmønster i Osloregionen.

Vi vil også se en endring mot mer attraktivt byliv i regionbyene. Men i hvilken grad dette skjer gjenstår å se når politikk og planer for alvor skal omsettes i lokal praksis og konflikter og spenninger håndteres.

Lillestrøm fra lufta. Foto: GAD, Wikimedia Commons, CC BY-SA 4.0

Lillestrøm fra lufta. Foto: GAD, Wikimedia Commons, CC BY-SA 4.0

Den regionale areal- og transportplanen for Oslo og Akershus

Det regionale areal- og transport planarbeidet i Oslo og Akershus ble pålagt av Stortinget for ti år siden (Ot.prp.nr. 10, 2008). Forslaget til en slik plan bunnet i et politisk ønske om en retningsendring i hovedstadsregionen, og at denne ble koplet til en oppfølging av nasjonale mål om klima, transport, dyrka mark og naturmangfold. Staten forpliktet seg således til å følge opp planen.

Dette følger også av statlige planretningslinjer for samordning av bolig-, areal-, og transport og politikk (2014) og føringer i for eksempel Nasjonal Transportplan – og Klimaforliket (2012).

Miljøverndepartementet godkjente planen som en del av planstrategien for regionen. Den endelige planen er et resultat av et langvarig og bredt samarbeid mellom fylket og de 23 kommunene i regionen (med 1,3 millioner innbyggere).

Utvikling langs banegående kollektivtrafikk er et viktig prinsipp i den regionale planen. Foto: Kjetil Ree, Wikimedia Commons, CC BY-SA 3.0

Den regionale planen har som hovedmålsetting å fremme vekst, konkurransekraft og bærekraftig utvikling i hele Osloregionen. Målsettingene i planen reiser komplekse og delvis konfliktfylte dilemmaer for politikk, styring og planlegging på ulike nivåer.

NIBRs bidrag til prosjektet fokuserer på hvordan disse målene håndteres i de tre regionbyene Lillestrøm, Sandvika, og Ski (i kommunene Skedsmo, Bærum og Ski). Disse utgjør tre av seks byer som skal ta en høy andel av veksten i Osloregionen; andre byer er Ås, Asker, Jessheim).

Vi er særlig opptatt av

  • Hvordan kombinerer kommunene ulike styrings- og plan strategier i disse regionbyene i møte med komplekse utfordringer som krysser sektorer, aktører og nivå?
  • I hvilken grad koples hierarki og marked med nettverk og samskaping?
  • Hvilke samarbeids- og konfliktlinjer finner vi i disse regionbyene (og med byer rundt) i relasjon til føringer i den regionale planen, og hvordan er kommunene rigget for å håndtere disse?
  • Følger kommunene og regionbyene i hovedsak intensjonene i de regionale planene, eller uthules planen, blant annet ved at både stat og fylke velger løsninger som står i konflikt med planen?
Bærum kommune har store planer for et mer levende Sandvika.

Det er store planer for å skape et mer levende sentrum i Sandvika.

Meta-styring gjennom regional areal- og transportplanlegging

Den regionale planen er i karakter et meta-styringsverktøy for å fremme territoriell og økonomisk integrasjon i Osloregionen. Den er basert på nasjonale bærekraftsmålsettinger, samtidig som den er framforhandlet gjennom en lang prosess mellom kommunene.

Selv om prosessen sikret planen stor grad av legitimitet, er det erkjent at det finnes flere overordna spenninger i planen knyttet til at noen områder er pekt ut som økonomiske og demografiske vekstsentra, slik som de tre regionbyene vi forsker på, mens andre steder, slik som Hurdal og Bjørkelangen, ikke skal stimuleres til å vokse på samme måte.

Videre er ‘regionalbyer’ som Lørenskog og Kolbotn/Oppegård ikke gitt regionalbystatus i planen, selv om de vokser mye og tillates å vokse. I noen tilfeller i strid med retningslinjer gitt i den regionale planen (ref. f eks godkjenning av Svartskogutbyggingen i Oppegård).

Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus

De vedtatte prioriterte vekstområdene i Oslo og Akershus er markert i rødt. Kilde: Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus, 2015, s. 7

I kommentarer til planen sier kommunene at de ikke ønsket at planen skulle være (juridisk) bindende for egne arealplaner. Samtidig ber kommunene om forutsigbare løfter fra jernbaneverk og veimyndigheter til å møte målsettinger om ny transport infrastruktur og økt kapasitet i kollektivtrafikken. Her er det jo slik at kommunen er arealplanmyndighet, mens ansvar for transport, vei og jernbane tilligger statlige og fylkeskommunale myndigheter.

90 % i prioriterte vekstsoner

Den regionale planen er eksplisitt i forhold til ulike krav overfor de tre kommunene og regionbyene. Kommunene skal for eksempel konsentrere hoveddelen av veksten i boliger og arbeidsplasser til prioriterte vekstområder. Minimum 90 % av denne veksten skal skje innenfor prioriterte vekstsoner i kommunen.

Det vil blant annet si at regionbyene skal ta en høy vekst – nær jernbanestasjonssentrum og i tilknytning til høyfrekvente busslinjer for å øke kollektivandel og senke bruk av privatbil.

Byene skal videre utarbeide god funksjonsblanding i arealbruk og tilrettelegge for gange og sykkel, samt attraktivt byliv med handels-, tjeneste-, og fritidstilbud. Dette er avhengig av at mange ulike behov blir dekket tett på boligen. Bolig, service, næring og arbeidsplasser må sees i sammenheng – og det må være god tilgang på sosialt samvær og rekreasjon og opplevelser.

I Sandvika foreligger det planer om en lengre promenade langs elva. Illustrasjon: Vårt Sandvika AS

I Sandvika foreligger det planer om en lengre promenade langs elva. Illustrasjon: Vårt Sandvika AS

Regionbyene har ulike forutsetninger

Her har de tre regionbyene ulike forutsetninger for vekst og byutvikling og oppfølging av planens intensjoner. Dette er blant annet knyttet til eksisterende befolkning, bosetningsmønster, sosiale forhold, byliv, lokalt næringsliv og eksisterende kollektivakser.

Noen eksempler på ulike utfordringer

  1. Gamle ‘utbyggingsynder’ knyttet til utformingen av eksisterende store kjøpesentra legger føringer for framtidig god byutvikling (Sandvika, Ski).
  2. De tre regionbyene har ulik rolle og betydning internt i de tre kommunene, og det er ulik mulighet for transformasjon av sentrum.
  3. Det er ulike muligheter og ulik etterspørsel etter boligområder og boligtyper – i sentrum versus i lengre avstand fra regionbyenes sentrum. Planfaglig er god gangavstand antatt å være ca 1 km; og sykkelavstand ca 2-3 km. Da ligger for eksempel det planlagte boligområde Avtjerna i Bærum godt utenfor målsetninger i planen.
  4. Videre har Sandvika og Lillestrøm gode teknologi og utdanningsmiljøer tett på og står fram som kunnskapsbyer gjennom SmartCity Bærum og Kunnskapsbyen Lillestrøm, mens Ski har mer preg av å være en handels- og serviceby (om enn i nærhet til NMBU – Norges miljø- og biovitenskapelige universitet). Og ikke minst,
  5. Hver av byene har ulike grupper av eiendomsbesittere og utbyggere, lokale og eksterne. Disse legger premisser for lokal utvikling og tidvis presser fram løsninger som ikke nødvendigvis faller sammen med regionale og kommunale mål og planer.

En rekke utfordringer

Vi finner at kommunene – og regionbyene – er stillet overfor en rekke utfordringer og konflikter som må håndteres.

Noen eksempler

  • Utbyggere presser fram nye bolig områder i konflikt med planen. Eller løsninger som underminerer kommunens ønsker om grønn mobilitet og fortetting
  • Kommunene er tidvis i konflikt med innsigelser fra Fylkesmannen og KLD angående fortetting og arealdisponeringer, men søker støtte fra KMD (så staten er ikke alltid enig med seg selv)
  • Fylket har ikke midler eller kapasitet til å bidra til nye gå-gater og sykkelveier
  • Transformasjon i sentrum skaper motstand blant lokalbefolkningen og næringslivet (for eksempel fjerning av parkeringsplasser)
  • Forslag om kompakt byutvikling og nye høyhus skaper debatt. Og mange barnefamilier ønsker fortsatt tilgang til enebolig og rekkehus og hage (vil ikke bo tett på jernbanen)
  • Jernbaneverket møter ikke alltid kommunens ønske om tilgang for sykkel/sykkelparkering ved jernbanestasjonen

Lokal byutvikling er avhengig av støtte fra fylke og stat

Samtidig er styring, vekst og utvikling i regionbyene avhengig av at det lokale og regionale kollektivtransporttilbudet kontinuerlig forbedres både innen kommunen (på tvers) og mellom byene og Oslo, gjennom utbygging av jernbane og busslinjer.

Utbyggingen av Follobanen til Ski for eksempel, er vedtatt, med et budsjett på ca 30 milliarder kroner. Den vil gi dobbeltspor til Ski gjennom Nordens lengste jernbanetunnel og halvere reisetida fra 22 til 11 minutter til Oslo (ferdig i 2021). Utbyggingen er av de største landbaserte utbyggingene foretatt i Norge.

Men her er det konflikter mellom kommunene i forhold til hvilke jernbanekorridorer og prosjekter (modernisering og opprustning av bane og stasjoner) som skal gis prioritet for å sikre god og effektiv kollektiv kapasitet (mot Sør, Øst, og Vest).

Videre er det noe uklart i den regionale planen i hvilken grad nye områder langs høyfrekvente busslinjer som ligger langt fra stasjonssentrum kan bygges ut. Dette tolker kommunene ulikt.

Ski stasjon. Mye av utviklingen i Ski er knyttet til jernbanen. Foto: Trond Strandsberg, Wikimedia Commons, CC BY-SA 3.0

Hierarki, marked eller samskaping?

Kommunene håndterer muligheter og konflikter gjennom et spekter av styringsverktøy med rot i hierarki (plan), marked, og dialog/samskapende nettverk. Dette er noe vi vil studere nærmere i prosjektet.

Noen viktige samhandlingsarenaer for styring og planlegging er blant annet

  • Forhandling med staten/jernbaneverket om jernbaneutvikling – overordnet – men også knyttet til tilrettelegging av jernbanestasjoner for lokalt byliv, herunder tilgang for sykkel og sykkelparkering
  • Forhandling med fylkesmyndigheter om deres ansvar for omgjøring av lokale fylkesveier til gang og sykkelveier (for veier som krysser byene)
  • Dialog med lokale utbyggere og befolkningen om valg av nye utbyggingsområder
  • Dialog med fylket, stat, og utbyggere om hva som er effektiv arealutnyttelse, fortetting og transformasjon (hvor høyt og tett skal det bygges?)
  • Samarbeid med lokalbefolkning og lokalt næringsliv om tiltak for flerfunksjonalitet i utforming av by- og gaterom og attraktivitet i utforming av byliv
  • Bevaring av uterom og grøntarealer; forhold mellom vekst og vern (dyrket mark)
  • Diskusjon med lokale velforeninger og staten om reduksjon i parkeringsplasser og omlegging av trafikken

Kommunene følger i stor grad regional og nasjonal politikk

Det er mange eksempler på at kommunene følger den regionale planen i utviklingen av regionbyene:

  • De legger målsettinger fra den regionale planen inn i egne areal og kommuneplaner
  • De lager egne strategier for klimaomstilling basert på nasjonale mål
  • Konsentrasjon av nye boliger og arbeidsplasser legges i stor grad til sentrum (selv om det er unntak fra dette)
  • Ulike tiltak fremmer attraktivt byliv and næringsutvikling
  • Elbil-løsninger stimuleres sammen med medlemskap i elbil-pooler
  • Det bygges flere gang- og sykkelveier; og tilbys bysykkelordninger og sykkelparkeringer
  • Jernbanestasjonene rustes opp, åpnes og tilpasses bybildet

Til tross for ulike forutsetninger, finner vi at hver av kommunene er aktive og pragmatiske i forhandlingene med ulike aktører for å fremme egne målsettinger og relatere seg til regionale og nasjonale målsetninger.

Slik sett legger den regionale areal- og transport planen viktige føringer for lokal planlegging og styring. Men det er flere utfordringer som må håndteres, og det er konflikter og krefter som trekker i ulike retninger.

En viktig forutsetning for at regionbyene skal lykkes, er at stat og fylke tar sine forpliktelser på alvor. Særlig knyttet til investeringer i infrastruktur og kollektivtransport, men også i understøtting av et grønt skifte og et godt byliv.

Så det gjenstår å se i hvilken grad den regionale planen får fullt gjennomslag i praksis. Her vil det sikkert være rom for mange tolkninger.