Gjesteinnlegg av Eivind Junker, postdoktor ved Institutt for arkitektur og planlegging, NTNU

Eivind Junker, postdoktor ved NTNU

Planlegging skal bidra til å gjøre samfunnet bedre. En forutsetning for å kunne oppnå målet om positiv samfunnsendring er regler som hjelper beslutningstakere til å se forskjellige interesser og behov i sammenheng, og avgjøre hvilke som skal foretrekkes. Plan- og bygningsloven omfatter utredningskrav, behandlingsfrister, regler om medvirkning og lignende.

Det er imidlertid helt feil å tro at det kun er en prosesslov, uten reell betydning for innholdet i den enkelte plan: Plan- og bygningslovens klart uttrykte mål er å «fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner».


Storbykonferansen 2019 (30. – 31. oktober) kan du høre mer om bærekraftig planlegging i sesjonen «Planlegging for bærekraftige byer: Samlende fellesverdier, eller konstant kompromissjakt?». Påmeldingsfrist: 15. oktober!


Lovfestet rosemaling?

Planlovutvalget, under ledelse av professor Hans Christian Bugge, leverte sin første delrapport for nesten 20 år siden. I rapportens innledning oppsummerte utvalget regjeringens visjon for regelverket de var i ferd med å utvikle, og sin egen rolle i forbindelse med dette:

Planleggingen etter plan- og bygningsloven skal være sektorovergripende og helhetlig, og skal omfatte en rekke samfunnsoppgaver og interesser. En viktig oppgave for utvalget er å vurdere hvordan loven er egnet til å løse disse, og hvordan den ivaretar og avveier forskjellige verdier, hensyn og interesser. Et hovedspørsmål i utvalgets mandat er hvordan en gjennom planlegging etter loven kan fremme en bærekraftig utvikling.

Departementet mente altså at formålet med planleggingen var å fremme bærekraftig utvikling, gjennom å avveie og ivareta en rekke forskjellige verdier, hensyn og interesser. Loven måtte utformes slik at den ble egnet til å denne oppgaven – og Bugge-utvalget var helt klar over dette behovet. Målet med reglene i loven ble dermed å sikre en god prosess, som i sin tur kunne bidra til formålet med planleggingen – bærekraftig utvikling.

Planlovutvalgets arbeid resulterte i to NOU-er, 2001:7 og 2003:14.

Planlovutvalgets arbeid resulterte i to NOU-er; 2001:7 og 2003:14. Den nye plan- og bygningsloven ble vedtatt i 2008.

Etter ytterligere noen år med utredning og forberedelse ble plan- og bygningsloven vedtatt i 2008, og trådte i kraft i 2009. Formålet om bærekraftig utvikling ble snart kritisert for å være en ren politisk fanebestemmelse, og i realiteten en tildekking av virkeligheten som skjulte ‘business as usual’. Siden 2009 har både den politiske diskusjonen om bærekraftig utvikling fortsatt, og faglig forståelse av konseptet modnet.

Forskning på klimaendringer og andre miljøproblemer (som mikroplast, tap av artsmangfold, sumvirkninger mv.) har gang på gang dokumentert behovet for endring av forbruk og ressursforvaltning. Politiske grep (som vedtakelsen av Agenda 2030 i 2015, og tilsvarende nasjonale initiativ) har konkretisert og skjerpet innholdet i konseptet.

Spørsmålet er om den tidlige kritikken fortsatt er relevant: Har tiden gjort at bærekraft nå må anses som et tydeligere og viktigere hensyn enn da loven ble forberedt og satt i kraft? Er det fortsatt korrekt å hevde at målet om bærekraftighet kun er politisk rosemaling, eller har faglig og politisk utvikling faktisk «tatt igjen» loven?

Kan det tenkes at vedtak som ville vært akseptable for ti år siden, i dag vil måtte nektes fordi de er lite bærekraftige? Nedenfor diskuteres to elementer som er nødvendige for å oppnå bærekraftighet – enighet om hva målet innebærer, og balansering av ulike interesser.

Følges bærekraftsformålet i PBL, eller er det "business as usual"?

Illustrasjonsfoto: Følges bærekraftsformålet i PBL, eller er det “business as usual”?

Bærekraftighet som enhetlig og helhetlig formål

Et åpenbart hinder for at loven skal bidra til bærekraftighet er ufullstendig kunnskap eller uenighet om selve konseptet. Bærekraftig utvikling er i utgangspunktet et sammensatt og nokså tungt tilgjengelig tema, men har likevel oppnådd stor politisk popularitet: De fleste er enige i at vi bør ha en utvikling, og at den bør være bærekraftig.

En av grunnene til uttrykkets brede popularitet er tendensen til at innholdet tolkes på ulike måter. Aktører med ulike interesser har konstruert versjoner av bærekraft som i større grad sammenfaller med deres øvrige ønsker, heller enn å se på bærekraft som en selvstendig, fullstendig målsetning. Uttrykket bærekraftig utvikling har dermed blitt tatt til inntekt for mange ulike måter å ordne samfunnet på – inkludert tolkninger som bryter med det som må regnes som grunnleggende elementer av hele konseptet.

En nærliggende og berettiget kritikk mot bærekraftsbegrepet er dermed at det har vært (og til dels er) ullent, og derfor brukt om nær sagt hvilken som helst praksis. Imidlertid blir det stadig vanskeligere å avskrive konseptet på dette grunnlaget. Bærekraftig utvikling har eksistert som politisk mål og faglig konsept i nærmere 30 år, og har klare forutsetninger om man velger å gå i dybden.

Et sentralt et eksempel er FN-vedtaket “Agenda 2030” (Resolution 70/1 of the United Nations General Assembly), som definerer 17 bærekraftsmål (Sustainable Development Goals – SDGs). Vedtaket fra generalforsamlingen omfatter også 169 delmål som spesifiserer de 17 hovedmålene. I tillegg har United Nations Statistical Commission vedtatt 232 unike indikatorer som grunnlag for statistisk oppfølging av fremdriften. Blant disse indikatorene finner man konkrete, målbare punkter som kan benyttes for å evaluere norsk arealplanlegging og -bruk, for eksempel indikator 11.3.1: “Ratio of land consumption rate to population growth rate”.

Internasjonale vedtak om mål, delmål og indikatorer løser naturligvis ikke problemet med at aktører hevder at løsninger er bærekraftige, uten at det er faktisk grunnlag for det. Tidligere ble ofte bedrifter anklaget for å “grønnvaske” sin virksomhet hvis de hevdet å drive miljøvennlig uten å ha noe konkret resultat å vise til. Etter at SDG-ene ble vedtatt i 2015 dukker det stadig opp påstander om at bedrifter driver “SDG washing” (eller mer poetisk – “regnbuevasking”).

Poenget er at med Agenda 2030 og tilhørende indikatorer finnes et gjennomarbeidet, omforent og oppdatert rammeverk for å vurdere den helhetlige bærekraftigheten av et system som den norske planleggingen. Selv om en del av indikatorene er vanskelige å bruke direkte på arealplaner, vil det være mulig å vurdere om planen i sum trekker i samme retning som SDG-målene gir anvisning på.

“Grønnvasking” (og nå “regnbuevasking”) er en kritikk som rettes mot bærekraftsformålet, som mange mener er en rosemaling av “business as usual” innen planlegging. Illustrasjonsfoto: Kevin Grieve

Mangfold av interesser, lokal kontekst

En annen sentral barriere for å oppnå bærekraftighet er å avveie hensyn lokalt. Helhetlig planlegging, og særlig arealplanlegging, dreier seg om bruk og fordeling av ressurser. Aktører vil derfor kunne ha sterke interesser i utfallet av planleggingen.

I Norge har myndighetene enerett til å avgjøre arealbruk, men i praksis er det i stor grad private utbyggere som tar initiativ til arealplanlegging. Selv om prosess, medvirkning og samordning i prinsippet skal være de samme som når kommunen planlegger, vil rammene og motivene for planleggingen være annerledes når private interesser står bak.

En medvirkende faktor er at nasjonal forvaltning fortsatt er sterkt sektorisert, og staten deltar i lokalt planarbeid med sine respektive perspektiver og føringer. Private drivkrefter og statlige reguleringssiloer påvirker dermed både mål og resultater, og planarbeid preges av søk etter kompromisser heller enn felles, målrettet innsats.

Få er uenige i de overordnede ambisjonene om bærekraft, men det oppstår uklarhet eller uenighet når bærekraft skal tjene som norm for praktiske avveininger på lokalt nivå. Langsiktige og globale faktorer (som klimagassutslipp) havner lett i skyggen av kortsiktige og lokale faktorer (som næringsutvikling eller velferdstiltak).

Privatiseringen av norske planprosesser utfordres dessuten av fenomener som global-lokal samstyring, blant annet i smartby-prosjekter: Tradisjonelle systemer for saksforberedelse og beslutning passer dårlig når deler av offentlig sektor omgjøres til markeder for teknologi og digital infrastruktur, hvor internasjonale aktører kjemper om innpass.

Tilsvarende er de vante, tjenestebaserte rammene for forvaltning mindre egnet til å håndtere ønsket om bedre involvering av innbyggere: Medvirkning følger ofte andre mønster enn offentlige planprosesser, slik som med spontane grupper i sosiale media. Konseptet med helhetlig planlegging har store fordeler, men både teknologitunge smartby-initiativer og målet om å styrke mulighetene for medvirkning er vanskelig å løse innen planleggingens vanlige rammer.

Endelig kan det settes spørsmålstegn ved om den politiske siden av plansystemet er tilstrekkelig til å oppnå bærekraftighet. På den ene side finnes en tendens til «avpolitisering» av planlegging, for eksempel gjennom at hovedgrep fastlegges utenfor plansystemet (gjennom KVU og lignende).  Samtidig er lokalpolitikere svært opptatt av arealplanlegging, da dette er en av tingene de kan påvirke lokalt. Relativt sett korte valgperioder (fire år) kan imidlertid føre til mer kortsiktighet enn ønskelig i politikernes valg.

Langsiktige og globale faktorer (som klimagassutslipp) havner lett i skyggen av kortsiktige og lokale faktorer (som næringsutvikling eller velferdstiltak). Illustrasjonsfoto: Davide Cantelli

“Radikal” planlegging?

Planlegging etter plan- og bygningsloven er Stortingets oppskrift for å avklare sosiale og økonomiske interesser i samfunnet. Både på regionalt og lokalt nivå skal de folkevalgte bidra til å avstemme sprikende eller kryssende hensyn – men hele tiden i tråd med det overordnede formålet om bærekraftighet. Imidlertid viser erfaringer at kortsiktige eller lokale interesser ofte blir foretrukket, heller enn de langsiktige, nasjonale eller globale hensynene. Kan dette løses gjennom “radikal” planlegging?

I dagligspråk anvendes gjerne ordet radikal som beskrivelse av noe ytterliggående, i motsetning til konservativ eller moderat: En radikal strategi tar sikte på grunnleggende forandringer av rådende forhold. Opprinnelsen til ordet henger imidlertid sammen med det latinske ordet for rot. Radikal planlegging kan dermed forstås som noe som har med røttene å gjøre – en praksis som er tro mot formålet.

Det overordnede målet med plan- og bygningsloven hevet over tvil: Den skal fremme bærekraftig utvikling. Planer, tillatelser og dispensasjoner som strider mot dette målet, er også i konflikt med lovens formål. Spørsmålet er derfor ikke om loven gir mulighet, men om lokale beslutningstakere velger å ta den på alvor. Radikal planlegging vil være å sikre at prosess og plan så langt som mulig blir i tråd med lovens formål.

Hvis lovens virkemidler brukes som tiltenkt, basert på tilstrekkelig fagkunnskap, er det fullt mulig å oppfylle formålet om planlagt bærekraftighet. Selv om begrepsmessig ullenhet og sprikende interesser kan oppleves om barrierer, har gir plan- og bygningsloven rom for å finne løsninger. Det avgjørende er bevisst saksbehandling og politisk vilje.

Les mer