15. mars 2018

Hopning av levekårsproblemer 2005-2012

  • Temaområde: Sosiale utfordringer i storby
  • Prosjektførende byBergen kommune
  • Kontaktperson i kommunen: Rune Nordtorp
  • Forskningsmiljøer: Fafo (2007); PWC / SINTEF / SSB (2007b); Telemarksforskning (2010)
  • Prosjektledere: Tor Dølvik (Fafo, 2007), Knut Løyland (TF, 2010)

I løpet av 2000-tallet ble det gjennomført flere prosjekter knytta til hopning av levekårsutfordringer og konsekvenser for storbyenes utgiftsnivå. Kommunenes inntektssystem ble opprettet i 1986, og det ble tidlig klart at storbykommunene hadde større sosialhjelpsutgifter enn andre kommuner. Storbyene opplevde at noe av årsaken til dette var opphopning av sosiale problemer og sosial segregasjon internt i lokalsamfunnet.

De tre prosjektene som fokuserte på hopning av levekår og effekter for storbyenes sosialtjenester hadde som mål å både frembringe ny kunnskap, og bidra til byenes strategiske interessearbeid ovenfor statlige myndigheter. Resultatene ble brukt i flere høringsuttalelser knyttet til jevnlige revideringer av inntektsystemet.

Telemarkforskning sin studie i 2011 skulle forstå om faktorene bak kriteriene for utgiftsutjevning i det kommunale inntektssystemet over tid og finner, slik FAFO fant i 2007, at data på individnivå bidrar til å forklare betydningen av levekårsulemper på sosialtjenesteutgifter. Det påpekes i årsrapport for 2011 at resultatene fra 2007 påvirket utformingen av inntektssystemet, og at målet var at 2012-rapporten skulle gjøre det samme i senere revisjoner. Det kan her være snakk om forskning som kan bidra til policyendring og målretting tiltak og innsats på dette feltet.

Prosjektene knyttet til Sosiale utfordringer i storby skulle benyttes som grunnlag for storbyenes innspill til utviklingen av inntektsnøkkelen for sosialhjelp i inntektssystemet. Resultatene bidro med relevant kunnskap for flere byer, og bidro til å belyse hva det storbyspesifikke blant annet dreier seg om, der skala er et nøkkelord, altså at det som kan være utfordringer også i mindre kommuner får et langt større omfang i større byer. Vi ser også at byene benyttet kunnskapen inn i konkrete prosesser, for eksempel gjennom Bergen kommunes høringsinnspill for å påvirke inntektsfordelingen.

Litteratur


Mer om prosjektene

I løpet av 2000-tallet ble det gjennomført flere prosjekter knytta til hopning av levekårsutfordringer og konsekvenser for storbyenes utgiftsnivå. Kommunenes inntektssystem ble opprettet i 1986, og det ble tidlig klart at storbykommunene hadde større sosialhjelpsutgifter enn andre kommuner. Storbyene opplevde at noe av årsaken til dette var opphopning av sosiale problemer og sosial segregasjon internt i lokalsamfunnet (Dølvik m.fl. 2008, s.7).

Det første prosjektet av Asplan Viak og Telemarksforskning (Aastvedt m.fl. 2006) identifiserte flere kostnadsdrivende faktorer for storbyene, blant annet høye tomtepriser, pressede arbeidsmarkeder og hopning av sosiale levekårsutfordringeri i geografiske områder. De mente at en ny modell nylig foreslått av Borge-utvalget som gikk gjennom kommunenes inntektsystem ikke fanget opp disse utfordringene i tilstrekkelig grad, og det var behov for en justering av kostnadsnøkkelen. Forskerne anbefalte videre utredninger av faktorer som kunne ha stor betydning.

Dette prosjektet ble dermed fulgt opp av to parallelle prosjekter i 2007, som omhandlet storbyfaktorens innvirkning på sosialhjelpsutgifter:

  • FAFO gjorde et prosjekt om sosialhjelp og individuell og geografisk levekårshopning
  • PWC i samarbeid med Sintef og SSB undersøkte forholdet mellom utgifter og segregasjon

FAFOs konklusjon var at antall personer med flere levekårsulemper bidro til å forklare variasjon i kommunenes sosialhjelputgifter (s.58). Denne studien anbefalte ikke å ta inn mål på segregasjon som kostnadsnøkkel i inntektssystemet, i motsetning til PWC mfl., som anbefaler å bruke geografisk segregasjon som konsentrasjonskriterium i vurdering av kommunenes utgiftsnivå. Hopning av levekår og konsekvenser for storbyenes utgiftsnivå ble gjenstand for enda et prosjekt som ble igangsatt i 2010 (Løyland m.fl. 2012), denne gangen gjennomført av Telemarksforskning.

Alle disse tre prosjektene ble ledet fra Bergen og Rune Nordtorp, i samarbeid med en referansegruppe fra alle storbyene. Den langsiktige satsingen på forskning på levekårsutfordringer i Storbyprogrammet er en rød tråd i disse prosjektene selv om fokus primært ligger på strategiske problemstillinger knyttet til inntektsystemet.

Telemarkforskning sin studie (Løyland m.fl. 2012) var metodisk innrettet for å forstå om faktorene bak kriteriene for utgiftsutjevning i det kommunale inntektssystemet over tid og finner, slik som FAFO i 2007 fant: data på individnivå bidrar til å forklare betydningen av levekårsulemper på sosialtjenesteutgifter. TF dukket imidlertid enda dypere ned i data på individ- og i såkalte levekårssoner, og sammenlignet dem også mellom kommuner.

I løpet av prosjektet ble TF bedt om å se nærmere på betydningen av antall personer med rusdiagnoser for sosialhjelpsutbetalinger. TF fant en sterk og tydelig sammenheng. I årsrapport for 2011 (s.16) påpekes det at resultatene fra 2007 påvirket utformingen av inntektssystemet, og at målet var at 2012-rapporten skulle gjøre det samme i senere revisjoner.

Resultatene ble også presentert på Storbyforskningens dag i Bergen. Konferansedelen forsker Løyland presenterte prosjektet i ble innledet av fagleder i KS under tittelen Endrede økonomiske rammebetingelser – betydningen av nytt inntektssystem (Sørheimutvalget) for Bergen og storbyene. Dønnum og Dølvik presenterte også resultatene fra sitt prosjekt.

Dette ble gjort samme året, inklusive i Bergen kommunes høringsuttalelse til Sørheimutvalget. I 2008 (29.04 ) skriver Kommunal Rapport at regjeringen ønsket å gå lengre enn utvalget anbefalte i å utjevne inntekter mellom kommuner. Artikkelen skriver at alvoret ble illustrert ved at AP og Høyre i Oslo gikk sammen mot regjeringens forslag, og konkluderer med:

Økt utjevning er bra. Til en viss grad. Mange kommuner vil tjene på omleggingen (…). Vi må likevel erkjenne at en storby har spesielle utfordringer. De krever sin plass i budsjettene. Det må vi ta hensyn til. Inntektene må fordeles deretter. Slik kan folk fra hele landet, og utlandet med, ha det bra i byen.

Prosjektene går innunder jakten på storbyfaktoren som har vært et vedvarende søk i programmet. I dette prosjektet med bakgrunn hadde revisjon av inntektssystemet gitt nye spørsmål om urbanitetsfaktorer som ikke fanges opp for å gi innvirkning på ressursfordelingen blant kommunene. Utregningsmodellene får ikke den forklaringskraften de burde, og noe ved byene gjenstår som noe en ikke får tak på. Telemarksforskning gikk grundig inn i tilgjengelige data, men ble begrenset av at dataene måtte slettes. Resultatene av prosjektet ble imidlertid godt formidlet og utnyttet, blant annet er de benyttet i Bergen kommunes høringsinnspill for å påvirke inntektsfordelingen.