9. mars 2018

30 år med storbyrettet forskning

  • Initiativet ble startet i 1987 av de fire bykommunene Bergen, Oslo, Stavanger og Trondheim
  • Etablert som ‘Program for storbyrettet forskning’ i 1990 i samarbeid med KS – kommunenes sentralforbund
  • Kristiansand kommune ble innlemmet i programmet i 2005
  • Sentrale premisser er lokal forankring, brukerstyrte problemstillinger og samarbeid mellom byene og forskningsmiljøene
  • I løpet av 30 år har programmet finansiert over 160 prosjekter og samarbeidet med 64 ulike forskningsmiljøer

Programmets tematiske satsinger kan oppsummeres i fire hovedtemaer

Se også

Kontakt NIBR

30 års jakt på storbyfaktoren

Levekårsutfordringer, ulikhet og sosiale utgifter. Effektivitet og kvalitet i tjenesteproduksjonen. Bydelsreformer, lokaldemokrati og deltagelse. Befolkningsutvikling og boligmarked. Næringsutvikling i storbyregionen. Dette er noen av temaene som Program for storbyrettet forskning – Storbyforskningsprogrammet – har satt på dagsorden siden oppstarten i 1987. I 30 år har programmet hatt som mål å framskaffe kunnskap forankret i byenes egne utfordringer og som er nyttig for byenes rolle som myndighetsutøver, samfunnsutvikler og tjenesteprodusent.

Har programmet levd opp til disse målsetningene? I hvilken grad har storbyforskningsprogrammet produsert kunnskap som er nyttig for byenes behov? Har programmet fornyet seg i takt med samfunnsendringene som har gitt nye utfordringer og endrede rammevilkår? Hva kjennetegner det gode storbyforsknings-prosjektet, og er programmet rigget for å svare på framtidas kunnskapsbehov?

By- og regionforskningsinstituttet NIBR har gått gjennom storbyforskningsprogrammets historie, med blikk på tematiske prioriteringer, organisering og samarbeid i og mellom byene og med forskningsmiljøene, og hvordan resultater er blitt brukt og formidlet. Historien om storbyforskningsprogrammet er en fortelling om hvordan bypolitikk og byforskning har vært noe stemoderlig behandlet i nasjonale politiske agendaer.

Storbyforskningsprogrammet har, med til dels begrensede ressurser, vært viktig for å løfte storbyspesifikke problemstillinger på den nasjonale dagsordenen. Dette har ikke skjedd uten kamp, ikke minst i de første ti årene, da storbyenes posisjon i kommunepolitikken generelt og i KS, var omdiskutert.

Med utgangspunkt i storbyenes kunnskaps- og utviklingsbehov har programmet to primære formål:

  • Å produsere kunnskap med betydning for kommunenes service og tjenesteyting, og rolle som samfunnsutvikler.
  • Å få fram kunnskap som bidrar inn mot bykommunenes strategiske interessearbeid.

Programmet har utviklet og finansiert tre hovedtyper prosjekter som dekker disse ulike rollene og behovene: Kunnskapsprosjekter, evalueringsprosjekter, og prosjekter rettet mot metode- og verktøyutvikling.

Gjennomgangen viser at det er stor kontinuitet de tematiske satsingene og i organiseringen av programmet. Samtidig har programmet tatt opp ‘der og da’ problemstillinger enten de har vært interessepolitisk viktige, eller i respons til nye utfordringer og tilhørende kunnskapsbehov.

Selv om temaer har vært stabile, ser vi at problemstillinger også endrer seg i samspill med samfunnet og rammevilkårene rundt. Temaet ‘Plan og styring’ har for eksempel beveget seg fra spørsmål om administrative reformer og ny offentlig styring tidlig på 1990-tallet, til lokaldemokrati og deltagelse da dette sto sentralt ved årtusen-skiftet, til å bli knyttet til klima-agendaen i kjølvannet av debatter om samordnet planlegging for en bærekraftig byutvikling.

Jakten på storbyfaktoren

Da programmet startet i 1987, stilte programstyret et spørsmål som har preget en rekke tematiske satsinger og prosjekter siden: Hva kan forklare byenes høye utgiftsnivåer innenfor helse- og sosialtjenester? Spørsmålet har vært viktig både som en jakt på kunnskap om koblinger mellom hopning av levekårsutfordringer i (deler av) byene og utgifter, og et spørsmål om hvordan byene kunne produsere tjenester av høy kvalitet mer effektiv til innbyggerne.

Det har vært et interessepolitisk spørsmål knyttet til om storbyenes behov i tilstrekkelig grad ble reflektert i den statlige kommunepolitikken og da spesielt i inntektssystemet for kommunene, som ble innført året før storbyprogrammet startet.

30 års jakt på storbyfaktoren har vært et samspill mellom tre dimensjoner: sosial ulikhet og levekår, tjenesteproduksjon med fokus på behov, effektivitet og kvalitet, og statlig styring. Det å ha kunnskap om sosial ulikhet og utsatte grupper i bybefolkningen avgjørende for å kunne identifisere behov og levere gode tjenester til disse gruppene.

I tillegg til å finansiere egne levekårsundersøkelser – FAFO sin Oslo-undersøkelse fra 1994 var en av de første av sitt slag – så har programmet fokusert på eldreomsorg, unge sosialhjelpsmottakere og boligsosiale spørsmål.

Noen prosjekter har fokusert på å utvikle indikatorer som best forklarer og fanger opp særskilte storbyutfordringer, og utarbeidet alternative beregningsmetoder som byene har tatt med seg i sitt politiske arbeid når inntektssystemet har vært under revidering.

I flere prosjekter på 2000-tallet ønsket storbyene mer kunnskap om og nyanserte mål for sammenhengen mellom geografisk opphopning av dårlige levekår og sosialhjelpsutgiftene. Funnene skulle legge grunnlag for byenes innspill til revidering av kommunenes inntektssystem. (PWC 2007:4)

Forsøk på å finne en slik ‘storbyfaktor’ har vært viktig i legitimeringen av et eget storbyforskningsprogram. Samtidig har det å identifisere ‘faktoren’ vært vanskelig: mens et prosjekt om hopning av levekårsutgifter og utgifter i 2012 fant sammenhenger særlig knyttet til rus og psykiatri (TF 2012), fant AFI (2016) noen år senere at boligsosiale spørsmål er mest utslagsgivende.

Men tar vi et bredere perspektiv på hva som kjennetegner storbyspesifikke utfordringer, så har programmet satt fokus på en rekke viktige spørsmål som går utover å finne den ene indikatoren: levekår, segregasjon, demografiske framskrivninger, større og komplekse institusjoner som stiller andre krav til forvaltning og demokratisk styring, og stort tjenesteomfang.

Organisering, samarbeid og formidling

Hvordan resultater tas i bruk og får effekt, henger tett sammen med hvordan programmet er organisert, og prosjekter rigges, gjennomføres og formidles. Prosjektene skal ha lokal forankring og brukerstyring, og ideene jobbes frem av byene sammen med programstyret. Alle prosjekter ledes av en prosjektførende by, og problemstillingene skal primært ha relevans for alle byene. Det er noen ganger en utfordring å gjøre gode ideer fra byene, om til en konkret og forskbar problemstilling. Her spiller programstyret en viktig rolle, og de går gjerne flere runder med prosjektforslagene før prosjekter finansieres og settes i gang.

Prosjekter følges opp av egne nettverksgrupper, og disse gruppene er en viktig nøkkel til suksess. Aktive nettverksgrupper styrker erfaringsutveksling mellom byene, og fagpersonene i gruppene er de som ofte tar i bruk resultater direkte i eget arbeid. Tett samarbeid mellom gruppa og forskerne gir mulighet for justeringer underveis i arbeid med datainnsamling og analyse. Dette er samproduksjon av kunnskap på sitt beste.

I prosjektet ‘Storbyenes planstrategier’ (Asplan Viak 2014) fungerte nettverksgruppa som arena for erfaringsutveksling, og som kunnskapsprodusent gjennom grundige drøftinger underveis som ga innsikt både til byrepresentantene og forskerne. Det komparative aspektet ble særlig styrket av arbeidet i gruppa. Resultatene er brukt i planarbeidet videre, og har gitt ideer til nye prosjekter.

Noen av disse nettverksgruppene blir viktige langt utover selve prosjektet, og har utviklet seg til å bli uformelle faglige nettverk mellom de ansatte. Gjennom disse gruppene tas kunnskapen fra prosjektene aktivt med inn i byenes egne planleggings- og politikkutviklingsprosesser.

Formidlingsarbeidet har blitt mer profesjonalisert siden 1987, og programplaner og årsmeldinger har i dag en spissa og forenklet form som gir kortfattet informasjon om satsinger og prosjekter. Det arrangeres konferanser og seminarer både i og mellom byene, og med eksterne aktører. Dette er viktige møteplasser, men det er uklart hvor effektive de er dersom målet er å påvirke for eksempel politikkutvikling.

Årsmeldingene har gått gjennom noen forandringer siden oppstarten:

Se også